Nachdem die Wahllokale am Vorabend der jüngsten allgemeinen Wahlen in Bosnien und Herzegowina geschlossen hatten, setzte der international ernannte Hohe Repräsentant von Bosnien und Herzegowina Änderungen an der Verfassung der Föderation und am Wahlgesetz von BiH durch, was die lokalen Interessengruppen überraschte. Das erklärte Ziel dieser Maßnahmen war es, die “Funktionalität” der Föderation zu verbessern, eine zeitnahe Umsetzung der Wahlergebnisse zu gewährleisten und den Weg für weitere Wahl- und Verfassungsreformen zu eröffnen. Doch macht das Fehlen aufrichtiger inländischer Verantwortung und Führung die Entscheidungen des Hohen Repräsentanten legitim? Und wie nützlich sind ad-hoc, aber monumentale Änderungen, wenn es keine Strategie für eine weitere (langfristige) “Funktionalisierung” des Systems gibt? – schreibt Professorin Maja Sahadžić.
Seit dem Ende des Bosnienkrieges (1992-1995) steht Bosnien und Herzegowina (BiH) unter der unbestimmten Präsenz des Büros des Hohen Repräsentanten (OHR). Das Büro selbst wurde im Anhang 10 des Daytoner Friedensabkommens (DPA) eingerichtet, um die zivilen Aspekte des DPA zu unterstützen. Ursprünglich war vorgesehen, dass diese post-konfliktuelle Unterstützungsrolle transformiert wird, so dass die Umsetzung des DPA unter Verwendung lokaler Kapazitäten und Ressourcen erfolgt. Dennoch wurden 1997 die Befugnisse des OHR durch den Friedensumsetzungsrat (PIC), das internationale Überwachungs- und Finanzierungsgremium des OHR, bestehend aus 55 Ländern und internationalen Organisationen, erweitert. Der Hohe Repräsentant für BiH (HR), ernannt durch den PIC, ist befugt, zu handeln, wie sie es für erforderlich halten, um das DPA umzusetzen, was der Hohe Repräsentant so interpretiert hat, dass er bedeutende Gesetzgebung, Justizreformen und sogar die Annullierung von Entscheidungen des Verfassungsgerichts verhängen kann.
BiH ist eine ethno-territoriale Schöpfung: sie ist in zwei Entitäten unterteilt – die Bosniakisch-kroatische Mehrheitsföderation von BiH (mit 10 Kantonen), die serbische Mehrheitsrepublik Srpska – und ein autonomen Bezirk – der Brčko-Distrikt. Der Hohe Repräsentant für BiH hat die Bonner Befugnisse am häufigsten genutzt, um die Verfassungen der Entitäten mit der Verfassung von BiH in Einklang zu bringen und die Befugnisse von den Entitäten auf die staatliche Ebene für die Funktionalität zu übertragen. Nach einer langen Phase der Inaktivität im OHR nach 2014 war das OHR nach der Ernennung des neuen HR Christian Schmidt im Jahr 2021 wieder zentral in der Politik von BiH involviert, was sowohl bei Beifall als auch bei Kritik der Fall war.
Am Vorabend der allgemeinen Wahlen vom 2. Oktober 2022 schlug der HR zu, indem er 21 Änderungen an der Verfassung der Föderation von BiH sowie Änderungen am Wahlgesetz von BiH durchsetzte. Die Entscheidungen betreffen die nach den Wahlen einzurichtenden indirekt gewählten Gremien, indem sie die Größe des Hauses der Völker, des Oberhauses des FBiH, erhöhen und die zeitnahe Wahl der Delegierten des Hauses der Völker durch die kantonalen Versammlungen ermöglichen. Sie erleichtern auch den Prozess der Nominierung des Präsidenten und Vizepräsidenten der FBiH, führen Entsperrmechanismen ein, indem sie Verfahren vereinfachen und Fristen einführen, Prinzipien der Zusammenarbeit einführen, die Ernennung von Richtern für das Verfassungsgericht der FBiH erleichtern und die parlamentarischen Gremien des FBiH verpflichten, die Beteiligung der Bürger einzufordern. Diese interessante Umstände überraschten die lokalen Interessengruppen und ließen viele internationale Interessengruppen die Augenbrauen heben. Die Vertretung der Europäischen Union in BiH nahm lediglich die Entscheidungen zur Kenntnis und bedauerte, dass sich die politischen Parteien nicht auf ein ausgewogenes und ausgehandeltes Reformpaket einigen konnten. Dennoch unterstützten andere wichtige Interessengruppen die Entscheidungen uneingeschränkt. Die Botschaft der Vereinigten Staaten in Bosnien und Herzegowina veröffentlichte eine Presseerklärung, in der sie die Entscheidungen als dringlich und notwendig bezeichnete, während der Botschafter des Vereinigten Königreichs in Bosnien und Herzegowina erklärte, dass die Entscheidungen aufgrund der fehlenden aufrichtigen inländischen Verantwortung und Führung notwendig seien. Das OHR war nicht länger ein Zuschauer. Aber dann ist es hilfreich zu verstehen, was in BiH vor sich ging, um eine solche Intervention auszulösen.
Die Entscheidungen des HR am Vorabend der Wahlen behandelten nicht das Quotenproblem, gingen jedoch auf die Anzahl und die proportionale Vertretung der konstitutiven Völker, basierend auf der Volkszählung von 2013, ein. Die Entscheidung des HR erhöhte die Anzahl der Sitze im Haus der Völker der Föderation von 17 auf 23 Sitze pro konstitutiver Person. Da die Entscheidungen von Schmidt den Kroaten einen prominenteren Platz einräumen, wird angenommen, dass die Entscheidungen eine Besänftigung für HDZ BiH darstellen. Dies hat ernste politische und geopolitische Konsequenzen, insbesondere da sich die Regierung Kroatiens ebenfalls besorgt äußerte. Erstens bedeuteten die von Schmidt eingeführten Änderungen mehr Sitze für die HDZ BiH im Haus der Völker, da sie historisch gesehen die meisten Stimmen von Kroaten erhalten. Zweitens wurden die Änderungen von Kritikern als Legitimierung der ethnischen Säuberung der Bosniaken in den Kantonen mit überwiegend Croat-Mehrheit wahrgenommen. Bei genauerem Nachdenken könnten jedoch die Prinzipien von Schmidt angesichts der wahrgenommenen Unterrepräsentation der Kroaten in den Institutionen auf Staatsebene in BiH gerechtfertigt sein, auch wenn dies von anderen Gemeinschaften nicht als fair angesehen werden mag.
Die Entscheidung ermöglichte erstmals auch den “Anderen”, in jedem Kanton gewählt zu werden, was zuvor nicht der Fall war. Trotzdem kann die direkte Beziehung zwischen den ethnischen Gruppen und ihren Vertretern im Haus der Völker, die von den kantonalen Versammlungen delegiert werden, ein Stärken der ethnischen Hochburgen begünstigen. Dies liegt daran, dass jede ethnische Gruppe allein für die Delegierung der Mitglieder des Hauses der Völker verantwortlich ist.
Die Bestimmungen, die es den Delegierten nicht mehr ermöglichen, die Wahl des Exekutivorgans in der FBiH zu blockieren oder die Befugnis des Präsidenten der FBiH, Richter des CCFBiH zu ernennen, sind sicherlich positiv, insbesondere weil diese Funktionen für den ethnopolitischen Kontrollmissbrauch missbraucht wurden. Was am meisten auffällt, ist, dass es keine Sanktionen bei Nichteinhaltung gibt, insbesondere bei der Festlegung von Fristen für die Verabschiedung von Gesetzen. Es bleiben Fragen offen: Was passiert, wenn die Gesetze nicht verabschiedet werden, wenn Vorsitzende sich weigern, die Punkte auf die Tagesordnung zu setzen, usw. Dennoch ändern die Entscheidungen des HR scheinbar nicht viel, da die Aussichten sehr hoch sind, dass die Verfassung von FBiH nicht respektiert wird, was wiederum in einem sehr ähnlichen Szenario resultiert, das die Entscheidungen überhaupt erst motiviert hat. Möglicherweise plant der HR erneut einzugreifen, wenn keine Einhaltung erfolgt.
Interessanterweise führten die Entscheidungen auch das Prinzip der loyalen Zusammenarbeit ein, das recht kontraintuitiv klingt. Andere föderale Verfassungen (Belgien, Italien, Spanien, Südafrika, Großbritannien) haben dieses Prinzip ebenfalls eingeführt; jedoch erfordert dies zumindest eine gewisse föderale Kultur, die BiH derzeit noch nicht besitzt. Ähnlich bleibt die Beteiligung der Bürger ein deklaratives Element auf der Liste, ebenso wie die Bemühungen der Delegation der Europäischen Union, ein Projekt über Bürgergremien zu fördern, das Empfehlungen hervorbrachte, die nicht mit den internationalen und nationalen politischen Richtlinien und Prioritäten übereinstimmten, die dann vor der Öffentlichkeit verborgen blieben.
Während die inländischen Akteure geschickt die Verantwortung für ihre Misserfolge auf den HR übertrugen, scheint es auch, dass sich der neue HR nicht zurückhalten konnte, Muskeln zu zeigen. Die Frage ist, ob dieses Fehlen von Verantwortung und Überfluss an lokaler Inkompetenz die Entscheidungen des OHR legitim macht. Wie nützlich sind ad-hoc, aber monumentale Änderungen, wenn es keine Strategie für eine weitere (langfristige) “Funktionalisierung” des Systems gibt?
Der Ausgang der Entscheidungen wurde bisher nur spekuliert. Ein wichtiger Aspekt bleibt unberührt. Im Jahr 2009 urteilte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in dem wegweisenden Fall Sejdić und Finci v. BiH, dass verfassungsrechtliche Bestimmungen, nach denen die “Anderen” nicht zur Wahl in das Dreiergremium der rotierenden Präsidentschaft von BiH (bestehend aus einem Bosniaken, Kroaten und Serben) zugelassen sind, diskriminierend sind. Diese Entscheidung, zusammen mit anderen ähnlichen Entscheidungen (Zornić v. BiH, Pilav v. BiH, Šlaku v. BiH und Pudarić v. BiH), hat sich nur aufgehäuft, ohne jemals umgesetzt zu werden. Die Parlamentarische Versammlung von BiH erwies sich als träge bei der Harmonisierung der verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Bestimmungen mit den Entscheidungen des EGMR, hauptsächlich weil die ethnischen Hochburgen der grundlegende Faktor im Regierungssystem geblieben sind. Das OHR hat die Befugnis, die Entscheidungen des EGMR umzusetzen, hat sich jedoch dafür entschieden, dies nicht zu tun. Da die Entscheidungen des EGMR nicht berücksichtigt wurden, ist es nur richtig zu hinterfragen, ob die Entscheidungen des HR, die nicht unbedingt mit der Verfassung von BiH in Zusammenhang standen, ultra vires getroffen wurden. Eine weitere Angelegenheit, der sich das OHR nicht gestellt hat, ist das 2015 von Željko Komšić eingereichte Rechtsmittel beim Verfassungsgericht von BiH, in dem das Gericht entschied, dass bei der Wahl des Präsidenten und der beiden Vizepräsidenten der FBiH auch für die “Anderen” eine Wahlmöglichkeit bestehen sollte.
Was der HR bekannt gegeben hat, ist, dass die nächsten Schritte die Fortsetzung dessen sein werden, was in der FBiH begonnen wurde. Die Erwartungen sind sicherlich hoch in Bezug auf potenzielle Interventionen in die Verfassung der Republika Srpska. Gleichzeitig haben EU-Parlamentarier wie Tineke Strik eine Erklärung gefordert für das, was sie als undemokratische Entscheidungen bezeichnen, die den Bürgern von BiH das Recht auf freie Wahlen nehmen. Aber andererseits ist auch das Vorhandensein des OHR und des HR nicht demokratisch. BiH bleibt vorerst zwischen den Stühlen, ein Geiselstaat des HR, der internationalen Interessengruppen, des lokalen politischen Establishments und seiner Bevölkerung, die ihren demokratischen Willen nicht ohne Einmischung ausüben kann, selbst am Wahltag. Dies bedeutet auch, dass sie möglicherweise etwas länger auf den Kandidatenstatus für die Europäische Union (EU) warten müssen. Ein ethno-territoriales System, das die “Anderen” trotz der Entscheidungen des EGMR und des HR, die die demokratischen Grundlagen des Systems herausfordern, weiterhin missachtet, ist sicherlich eine schlechte Kombination für die Erlangung des Kandidatenstatus. Die EU nahm die Aktionen von Schmidt lediglich zur Kenntnis und deutete darauf hin, dass Aktionen dieser Art nicht unbedingt wünschenswert seien.
Maja Sahadžić ist Assistenzprofessorin an der Universität Antwerpen, leitende Forscherin am Law Institute in Bosnien und Herzegowina und Mitvorsitzende des Ausschusses für neue Entwicklungen in der Stipendienarbeit des ICON S. Ihre Forschung dreht sich um mehrstufige Governance, dynamische Legitimität, dynamische Stabilität, verfassungsrechtliche Asymmetrien, “Post”-Systeme, alternative Konfliktlösungen, Konstitutionalismus unter extremer Beeinträchtigung, Autoritarismus, verfassungsrechtliche Werte und Grundsätze sowie Grundrechte.
